开展“代建制”业务得实践认识和思考-中国注册咨询工程师考试网

开展“代建制”业务得实践认识和思考

添加时间:2008-6-4 8:17:15　　中国注册咨询工程师考试网　　

一、“代建制"业务开展情况
　　根据上海投资咨询公司（以下简称总公司）的总体业务发展战略，上咨监理公司（以下简称公司）在1998年开始探索和发展项目管理业务，着手进行的第一个管理项目是市委党校改扩建一期工程，这是一个政府投资项目。受业主委托，由公司负责对项目建设进行”代甲方“管理。作为专业咨询管理公司，公司有着丰富的建设管理经验和较强的专业技术力量，对该项目的启动、计划、控制、实施以及收尾等五个过程，运用规划、组织、协调和控制手段，实施合同、工期、费用、质量、资源和信息等管理，项目最终取得了令人满意的效果，达到了预期目标，项目管理工作也获得了业主的好评。
　　有了党校一期工程的良好开端，公司在“代甲方”业务上又有了新的开拓，相继承接了党校二期工程、上证所卫星地球接收站工程、上海市公安局指挥大楼工程、市高级人民法院审判法庭办公楼以及市警卫局176工程、上海市消防指挥中心工程、上海超级计算中心等大小三十余项工程，建筑总面积达到60多万平方米，建设总投资40多亿元。在项目管理工作上取得了一些成绩，也积累了丰富的经验。
　　“代建制”和“代甲方”是目管理的两种基本业务模式。在这里有必要简单的介绍“代建制”与“代甲方”的异同之处，其主要表现为：1、适用范围不同：“代建制”主要是针对非经营性政府投资项目，而“代甲方”可针对各类工程项目；2、利益关系不同：在“代建制”模式下，代建单位代行出资人代表的职责，与各参建方均有合同关系，而“代甲方”模式下的项目管理单位仅仅扮演中介组织角色；3、管理范围不同：“代建制”一般为项目建议书后的全过程管理，而“代甲方”根据业主委托授权范围开展工作；4、管理内容不同：“代建制”包括资金管理，而“代甲方”不管理资金，仅提出咨询意见5、相似之处：“代建制”和“代甲方”的基建管理程序、模式基本相似。
　　目前，公司受总公司委托或独立开展的“代建制”项目有4项，其中政府委托的“代建制”项目有3项。这类政府委托项目一般是从政府的短名单中选择合适的代建单位，由政府相关部门、使用单位和代建单位签订三方委托代建管理合同，并在管理合同中明确三方各自的职责、权利和义务。代建单位在建设期间行使建设期项目法人的职权。使用单位只需明确功能和需求，而由代建单位进行全过程和全方位的管理，直至项目完成后以交钥匙方式移交给使用单位。
　　公司由使用单位委托的某体育场二期工程，使用单位通过招标方式选择由公司代建。但是，由于此类项目双方职权的界面难以界定，使用单位也不肯放弃部分权利，实际上使公司代建工作处于类似于“代甲方”的角色。
　　从“代建制”业务的开展实践中我们发现，代建单位在前期过程中的介入宜越早越好，最好在项目立项后的可行性研究阶段或初步设计阶段就介入。代建单位应切实加强与使用单位在前期阶段的沟通和协调，明确项目的各项使用功能和标准，做到对设计概算不漏项、不甩项，并科学合理地确定项目的总投资，才能真正使项目做到零缺陷启动，最终使项目达到预期的目标。
　　二、代建方式及其利弊分析
　　公司实施代建制的方式，目前均为全过程代建的方式，我们认为这对控制代建项目的投资是十分有益的。这是因为投资控制贯穿于项目建设的全过程，而且影响项目投资最大的阶段，是约占工程项目建设周期l／4的技术设计结束前的工作阶段。一般在初步设计阶段，影响项目投资的可能性为7 5％一95％；在技术设计阶段，影响项目投资的可能性为35％一75％，在施工图设计阶段，影响项目投资的可能性则为5％一35％。很显然，项目投资控制的重点在于施工以前的投资决策和设计阶段。代建单位若不是从影响投资最大的前期阶段即参与投资决策，而仅仅从对投资影响相对较小的施工图设计和施工阶段开始项目的投资控制，难以想象最终的建设投资将会得到有效的控制；同时，后期代建单位也将可能面临由于非自身原因的前期决策失误而带来的风险。
　　因此，不宜提倡对项目代建阶段进行细分并分别发包，建议宜由一家专业单位采取全过程代建的方式。这样做，既有利于代建单位对整个项目全过程的统筹规划和安排，以充分发挥代建专业管理的作用；也有利于强化对政府投资项目的管理，一旦项目出现了问题，也可以追溯相关责任人的责任。
　　三、下一步改进意见和建议
　　1、国家尽快出台“代建制竹管理办法。”代建制“在全国至今尚未建立起一个统一的、完善的管理办法。在各地出台的本地区的管理办法中，对”代建制“含义的理解差异很大，代建管理的方法、职责和权力也不相同，各干各的，限制了”代建制“的进一步发展。
　　2、进一步明确“代建制竹的法律地位。为了有效地推行”代建制“，应使代建单位具备相应的法律地位，以解决其独立承担建设项目和投资安全责任的问题。由于国家目前关于代建项目的履约担保和相关担保尚未形成制度，代建单位作为项目法人，在代建合同中虽已明确，但在办理政府部门的相关手续时也会遇到一定的问题。因此，建议可否由政府出面协调来解决此类问题，并不断完善代建项目的项目法人责任及巩固代建单位的法律地位。
　　3、制定一个合理的收费标准。建议对财建「2004」300号文中“代建单位管理费不得高于建设单位管理费标准”加以修订，制定一个相对比较合理的代建收费标准，以尽可能地保证代建单位利益，从而提高代建单位从事代建制项目的积极性，同时也有利于代建管理整体水平的进一步提高。
　　4、合理划分代建单位、使用单位和投资单位的职权。实现“代建制”的意图之一就是实现“建设、管理、使用”三位一体的分离。但在“代建制”管理的实施过程中，一些使用单位为了部门利益，原本就不希望将项目交给代建单位管理，因此对代建工作横加干涉，在一定程度上影响了代建单位对项目的管理，也影响了代建单位的积极性和主动性，进而影响到项目的顺利实施。建议应确立政府投资管理部门的主导地位，代建单位受政府投资管理部门委托，其对工程实施的各项管理应当对政府投资管理部门负责。限制使用单位的权力，使用单位不能随意干涉代建单位的工作，代建单位在合同规定范围内对施工、材料、设备、专业服务的选择有决定权。使用单位可以对代建单位的工作进行监督并提出建议，有分歧可以报政府相关部门裁定。
　　5、加强代建单位的行业管理和专业人才的培养。应不断培育具有专业管理水平的代建单位，并强化政府的监管职能。有些代建单位管理弱化，缺乏必要的工程管理人员和实际工作经验。在建设实施过程中，管理工作往往达不到预期的效果。因此，在现阶段应建立代建单位的业绩档案，完善对代建单位绩效的考核评比办法，加强政府对代建单位的动态管理。对管理水平低下的代建单位应清退出代建市场，而对综合实力较强并具有相关工作经验的单位建议重点加以扶持。“代建制”推行的基础是不断培育专业化的代建单位，两者相辅相成。
　　6、提高管理效率，充分发挥中介服务的作用。建议实行有选择的回避制度，即代建单位负责项目管理工作，不得直接或间接从事代建项目的施工和材料设备供应等。但是，我们认为代建单位负责项目管理工作后，应允许其直接从事招标和监理工作，这样可以减少业主不必要的委托次数，提高工程建设管理的效率和水平，与现行法规也不冲突，符合国际上“管监合一”的惯例。
　　7、重视工程前期研究，做好全过程投资控制。高度重视项目可行性研究等前期决策咨询工作，维护投资估算的严肃性。在实行“代建制”的情况下，政府对项目投资的控制要求，就是实际发生投资不超过可行性研究的投资估算或在其上下一定范围内的增减，这也是代建单位明确自身责任，约束自身行为的首要依据。
　　委托单位或受其委托的单位在编制可行性研究报告时，要以严肃认真的态度和科学的方法，对项目的投资额做出准确的、实事求是的估算。政府投资管理部门在审批项目的可行性研究报告前，建议提交有资质的机构进行评估论证并做出客观科学的评估意见，供政府投资管理部门参考并对以后的各项工作起到指导、约束的作用。

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